10月13日《檢察日報》第7版 

　　當前，訴前檢察建議已經成為辦理公益訴訟案件的主要結案方式。但在司法實踐中，選擇何種標準審查訴前檢察建議落實情況、如何評估訴前檢察建議的落實成效，都未有明確規定，從長遠看不利于公益訴訟檢察工作的規范化開展。筆者立足辦案，總結評估、認定訴前檢察建議落實成效的方法，以期推動檢察建議落實質效進一步提升。 

　　明確訴前檢察建議 

　　落實的審查標準科技與創新 

　　檢察機關制發訴前檢察建議，按期對檢察建議落實情況進行審查，進一步決定是否提起訴訟或結案。實踐中，審查訴前檢察建議的標準主要有兩個：一是行為標準，即審查行政機關是否整改并在期限內回復。二是結果標準，即審查受損公益是否得到有效保護。但若單獨采用行為標準，審查內容過于寬泛，未能考慮公益保護實效；若單獨使用結果標準，則未審視行政機關的落實舉措，一定程度上忽略了對其落實方案的評估和審查。 

　　要避免以上情況，需兼顧行為標準和結果標準，并將“行政機關是否窮盡執法手段”的審查融合其中。具體的審查順序為：行為標準→結果標準→是否窮盡執法手段。首先用行為標準審查行政機關落實訴前檢察建議情況，即是否在法定期限內回復、是否采取整改措施。如行政機關按期回復并已采取整改措施，則繼續以結果標準審查公益保護情況。如受損公益已得到有效保護，則可以結案方式處理；如公益仍處于受侵害狀態，則對行政機關是否窮盡執法手段進行調查。如行政機關未窮盡執法手段，檢察機關可以提起訴訟；如行政機關已窮盡執法手段，則繼續跟進監督。 

　　以筆者所在檢察院辦理的某污水處理不達標一案為例，環保機關收到訴前檢察建議后，已對相關責任主體進行行政處罰，并督促涉案企業落實整改，但受當地人口規模、污水總量限制，污水處理廠工藝升級暫不符合要求，污水排放不達標問題沒有根本解決。此時，若單獨采用行為標準審查，則應認定環保機關已經履職；若單獨用結果標準或同時用兩種標準審查，則應認定環保機關未能履行職責。但事實上，環保機關已采取整改措施，因受制于客觀條件而未整改到位，對此需審查環保機關是否窮盡執法手段。本案中，鑒于環保機關已窮盡執法手段，因此可對其進一步跟進監督，在客觀障礙消除后及時督促整改，確保公益得到保護后再結案。實踐表明，依據該標準能夠更立體地評價行政機關的履職行為。 

　　完善訴前檢察建議落實的審查方式 

　　明確審查標準后，以何種方式審查行政機關履職程度及公益保護成效，是司法實踐的另一難題。筆者認為，可在檢察官自行審查評估的基礎上引入公開聽證、第三方評議等方式。 

　　一是公開聽證。行政機關與檢察機關對履職情況和整改效果的判斷可能會產生分歧。此時，可召開聽證會邀請聽證員、相關主體代表參與其中，多方聽取意見。聽證會后，依據整改情況、行政機關說明、聽證會意見綜合作出決定。以筆者辦理的一起草原植被破壞案為例，檢察機關認為行政機關雖已清理草原上違規堆放的淤泥并種植了牧草，但部分牧草密度不夠，沒有完全覆蓋裸露地面，植被恢復情況不理想。而行政機關認為短時間內植被恢復成效難以評價，且牧草密度與土壤質量相關，在播種時也難以完全保證。為此，檢察機關邀請聽證員、行政機關代表、涉案企業、群眾代表在整改現場召開聽證會，最終采納聽證員提出的“植被恢復不到位，應適當延長期限繼續深入整改”的意見。 

　　二是第三方評議。在對生態環保和食藥安全領域案件訴前檢察建議落實情況進行評估時，往往會涉及到相關專業知識、檢驗鑒定等問題，需要第三方專業機構提出評議意見，檢察機關綜合考量行政機關履職行為、檢驗鑒定意見、第三方評議意見，最后再作出處理決定。如檢察機關在辦理企業排污破壞河流生態案時，行政機關制止違法行為并督促企業對被污染河流進行了生態修復，檢察機關需要對比水體的各項指標數值評估修復效果，此時可邀請有鑒定資質的第三方檢測水體指數、鑒定水質恢復情況、釋明專業性問題，并對整改成效發表評議意見。檢察官在此基礎上，綜合多方意見作出評估。 

　　構建訴前檢察建議成效評估機制 

　　在明確審查標準和方式后，還需構建訴前檢察建議成效評估機制，主要是解決如何審查行政機關是否窮盡法律手段，檢察機關如何進一步跟進監督的問題。 

　　評估審查行政機關是否窮盡執法手段，要以法定職責為依據，檢察機關需調查行政機關是否全面運用行政監管手段制止違法行為。執法手段主要包括四類：一是層級監督中的責令糾正違法行為，即上級行政機關對于下級行政機關的違法失職行為進行監管。如在某違規取水案中，上級水務部門針對縣水務局的失職行為，依據水法規定責令其限期改正。二是行政強制措施及行政處罰，主要包括查封、扣押、凍結，罰款、責令停業停產等。如某企業排污破壞環境案中，環保部門根據環保法規定扣押污染物排放設備，對排污企業進行罰款，就是典型的行政強制措施及行政處罰手段。三是征收稅費，沒收違法所得。如在違規開采地下水案中，針對企業私自取水行為，稅務部門按照規定征收水資源稅；在國有土地使用權出讓案中，針對非法轉讓土地行為，自然資源主管部門按照土地管理法規定沒收違法所得。四是代為修復、恢復、拆除。在違法行為人不能及時消除對公益造成的影響時，相關行政機關負有代為修復、恢復或者拆除的職責。如在破壞樹木案中，違法行為人補種樹木不符合規定，由林草部門按照森林法規定代為補種，所需費用由違法者承擔。 

　　對于行政機關窮盡執法手段后公益仍未得到保護的案件，檢察機關進一步跟進監督，需要評估以下四種情形：一是因客觀原因無法按期整改的。受自然環境、人員技術、工程周期等條件影響，受損公益無法按期得到保護，行政機關應出具整改方案。檢察機關需及時研究方案可行性并督促整改。二是需較長時間才能實現整改實效的。部分環保類案件，由于植被復植、土壤恢復、水源凈化都需要時間和周期，在法定期限無法展現整改成效。檢察機關需督促行政機關定期報送環境恢復情況，長期開展監督。三是需多個行政機關聯合整改的。案件涉及多個行政機關，因協調配合不暢導致未完全履職的，檢察機關可組織召開圓桌會議，共同研究解決方案和措施。四是行政機關窮盡執法手段，公益仍未得到有效保護的其他情形。對此，相關行政機關可探索制定替代性修復方案或以專題專報形式上報地方黨委政府，促進行業治理，最大限度減輕公益損害。